Elefantes blancos de la infraestructura mexicana de la década

Nota del editor: Este contenido se publicó en la edición In... Movilidad de la revista Obras, correspondiente a su edición de octubre de 2019.

Elefantes blancos Una mala planeación en diseño y presupuestos, tanto a nivel federal como estatal, convierte las obras de infraestructura en ‘elefantes blancos’. Como si de un mal augurio se tratara, la Biblioteca José Vasconcelos, en el norte de la Ciudad de México, fue inaugurada, a medio terminar, por el entonces presidente Vicente Fox el 16 de mayo de 2006.

En una fastuosa ceremonia a la que se dieron cita 2,000 invitados, entre secretarios de Estado y personalidades del ámbito cultural, como Carlos Fuentes y Alí Chumacero, el “Palacio de la lectura” –como calificó Fox la obra de infraestructura cultural más importante de su sexenio– se presentó a la sociedad como la cabeza de una red de 7,100 bibliotecas, que atendería 4.5 millones de usuarios al año y contaría con un acervo de dos millones de libros.

Al momento del corte del listón, aún estaban pendientes el auditorio, el jardín botánico, el invernadero, el restaurante, la cafetería, una galería y los elevadores. En materia de equipamiento, sólo contaba con 500,000 ejemplares sin catalogar. El viacrucis de esta magna obra iniciaría pronto. En marzo de 2007 cerró sus puertas durante 20 meses para concluir los trabajos pendientes.

Pero desde su reapertura, en diciembre de 2008, el problema de las filtraciones son una constante que mantiene clausurado el último piso. Durante más de una década ha operado subutilizada, con un acervo de apenas 800,000 volúmenes, menos de 50% de su capacidad, y cerró 2018 con una afluencia anual de 2.3 millones de usuarios, 51% de lo proyectado.

A finales de 2018, con el cambio de administración federal, una sombra se posó nuevamente sobre la ‘megabiblioteca’. Las políticas de austeridad impulsadas por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador para eliminar las plazas eventuales y por honorarios pusieron en jaque la operación de este recinto; 64% de su plantilla trabaja bajo este esquema. Alejandra Quiroz, excoordinadora de Servicios Educativos de la biblioteca y quien fue despedida a consecuencia del plan de austeridad, lamenta que el recinto “esté condenado a ser un elefante blanco más”.

A 13 años del corte del listón, la ‘megabiblioteca’ inicia una nueva aventura de la mano de su homóloga, la Biblioteca de México: fungirán como una biblioteca central con dos sedes. La Vasconcelos resguardará el acervo contemporáneo y la México, el antiguo. “Requerimos más que un par de bibliotecas ejemplares, como lo son la México y la Vasconcelos; necesitamos una biblioteca que se comprometa con el resto y que se encargue de suministrar información sobre el crecimiento en conjunto”, estima Marx Arriaga, director general de Bibliotecas de la Secretaría de Cultura, al presentar la Estrategia de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas.

Sobre el accidentado devenir de la Vasconcelos, Mariana Campos, coordinadora del programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, señala: “Es un ejemplo muy emblemático, podemos verlo a nivel de ‘ése no es mi proyecto político, yo por qué le voy a dar mantenimiento. Yo mejor quiero hacer esto’. Entonces estás sujeto a los vaivenes políticos, a los intereses de un partido, de un gobierno político específico en el poder”.

Una constante a nivel nacional

El caso de la Biblioteca José Vasconcelos no es aislado. A lo largo del país abundan obras inacabadas o subutilizadas, como la presa Paso Ancho, en Oaxaca, o el Hospital de la Mujer, en Zacatecas; o bien obras terminadas, como el Centro de Justicia para Mujeres, en Veracruz, que carecen de presupuesto y personal para operar, y obras en proceso canceladas, como el Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM).

“Tenemos muchas deficiencias en la gestión de la infraestructura, México no ha logrado evolucionar en las últimas décadas”, explica Mariana Campos.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) reconoce que “la inversión en infraestructura es compleja y desde la concepción a la construcción y operación es un largo camino lleno de obstáculos y trampas”.

De acuerdo con el reporte Getting Infrastructure Right: The 10 Key Governance Challenges and Policy Options de esa organización internacional, “una mala gobernanza es la razón principal por la que los proyectos de infraestructura a menudo no cumplen con sus objetivos de tiempo, presupuesto y prestación de servicios”.

El desarrollo del Hospital de la Mujer, en Fresnillo, Zacatecas –proyectado en 2004–, está en ejecución desde el 9 septiembre de 2016, fecha en que se colocó la primera piedra.

Tres años después, el hospital, que atendería a una población de 150,000 mujeres de la región norte del estado, aún no ve la luz, pues faltan las obras de acceso que corresponden al municipio y que, debido a la cancelación del Ramo 23 en el Presupuesto de Egresos de 2019, no se han realizado. Además, para su operación se estima un presupuesto de 140 mdp al año, de los que 43% provendría del cobro de servicios y 57%, del presupuesto estatal y federal.

Las causas de esta deficiente gestión de la infraestructura van desde la falta de un instituto rector de la infraestructura con una visión de largo plazo hasta una mala planeación y presupuestación. “Una gran carencia es no contar con un instituto encargado de la infraestructura, que va mucho más allá de planear los proyectos... No tenemos el espacio institucional ni los procesos ni el conjunto de funcionarios con servicio civil de carrera, de carácter técnico, que estén generando diagnósticos de infraestructura en el corto o mediano plazos. Eso no existe”, critica Campos.

Por otro lado, Manuel Guadarrama, del Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco), subraya que las entidades federativas subestiman sus ingresos; gastan más de lo presupuestado y realizan modificaciones discrecionales al presupuesto. “Los congresos locales aprueban la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos no realistas, y a la hora de hacer el ejercicio del gasto se sobrepasan, a veces, de forma sistemática, y mucho más allá del 10% aceptable”, observa el experto.

Las reasignaciones discrecionalesde presupuesto, explica Guadarrama, impactan la infraestructura, pues es donde los gobiernos locales desvían recursos para cubrir gasto corriente. Según datos del Imco, en 2018, 14 estados gastaron menos de lo presupuestado en infraestructura.

Por ejemplo, la presa Paso Ancho, en Oaxaca, la cual se anunció que costaría 3,300 mdp y que beneficiaría con suministro de agua a 22 municipios, lleva cinco años detenida, a pesar de que, en un principio, el estado destinó recursos y material para comenzar su construcción. Campos subraya que el desafío no sólo es desarrollar infraestructura de calidad, sino que ésta tenga un impacto social.

Es el caso del Centro de Justicia para Mujeres en Xalapa, Veracruz, inaugurado en enero pasado, pero que, hasta la fecha, no funciona, ya que ni el estado ni la federación han transferido los recursos ni asignado el personal. Araceli González, directora de Equifonía, organización que trabaja por la defensa de los derechos de las mujeres en ese estado, explica que al no operar se revictimiza a las mujeres y niñas víctimas de algún delito.

“No se aprovecha la inversión de 62 millones de pesos a favor de las mujeres; es una inversión que, hasta el momento, no ha sido traducida en beneficio para las usuarias, es un desperdicio de recursos, es una irresponsabilidad el que siga sin operar”, reclama. Veracruz ocupó el primer lugar en feminicidios en el primer semestre de 2019, según cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Además, de acuerdo con datos del IMCO, el estado es también el segundo con más variaciones en el ejercicio del gasto público, con 40% de gasto por encima de lo presupuestado. El caso del NAIM es también emblemático. Su cancelación ocurrió con un 30% de avance y se fundamentó en una consulta popular y acusaciones de corrupción.

La cancelación costó 75,223 mdp, 80% correspondió a obras realizadas y 20%, a gastos no recuperables por parte de los contratistas. Entre las alternativas viables y de aplicación inmediata, Guadarrama identifica a las asociaciones público-privadas y los contratos de prestación de servicios para evitar que las obras de infraestructura se conviertan en ‘elefantes blancos’.

La ruta crítica de la infraestructura

La OCDE identifica los 10 desafíos que los gobiernos deben atender para un adecuado desarrollo de infraestructura:

1. Desarrollar una visión estratégica para infraestructura.
2. Manejar las amenazas a la integridad (corrupción).
3. Elegir cómo entregar los recursos para infraestructura.
4. Asegurarse de un buen marco regulatorio.
5. Integrar un proceso de consulta para conocer las necesidades.
6. Coordinar políticas de infraestructura entre todos los niveles de gobierno.
7. Vigilar que sean proyectos asequibles y valiosos por el dinero.
8. Generar y analizar información útil.
9. Asegurarse de que el activo tenga una vida importante.
10. La infraestructura pública necesita ser resiliente.