Después del terremoto: ¿de ciudad damnificada a ciudad inteligente?

Nota del editor: Este reportaje se publicó originalmente en la Edición Especial: Reconstrucción de Obras, correspondiente a diciembre de 2017.

Si un sismo de unos cuantos segundos de duración puede cambiar la vida de una población, la fase de reconstrucción puede transformarla para siempre y para bien. Tras la devastación todo vuelve a empezar, con la oportunidad de -esta vez— hacerlo mejor.

Ése podría ser un giro del destino para los 12 millones de mexicanos con diversos niveles de afectación por los sismos del 7 y 19 de eptiembre de 2017.

En una primera lectura, el restablecimiento provendrá de la reactivación económica. De acuerdo con la cifra manejada por la Presidencia de la República, se requerirán 40,000 millones de pesos (mdp) para la edificación de 180,000 nuevas viviendas, entre otras obras de recuperación, tras los daños generados por los dos terremotos de septiembre pasado.

"Los recursos que se destinarán a la reconstrucción podrían impulsar en 2018 la economía del país", señaló un análisis emitido por BVA Bancomer en octubre. Habrá un despliegue de urbanización, así que se demandará mano de obra, todo tipo de materiales, servicios de apoyo… se creará valor y riqueza.

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Como se sabe, la industria de la construcción es uno de los principales generadores de empleo. Pero limitar la mejoría a la derrama económica es quedarse corto. Más que eso: representa un riesgo de fuga, dejar que se escape la oportunidad de crear e impulsar extensas zonas pobladas con mejores servicios de todo tipo. Para las nueve entidades afectadas por los sismos es un "ahora o nunca".

La era del empoderamiento municipal

Javier García Bejos es subsecretario de Planeación, Evaluación y Desarrollo Regional en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Es, también, uno de los funcionarios públicos que luego del sismo del 7 de septiembre –que afectó fundamentalmente a Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Veracruz—, se lanzaron a los caminos de las poblaciones para el levantamiento censal y acciones de respuesta ante la emergencia.

"Menos de 72 horas después de ocurrido el primer sismo se lograron conectar servicios eléctricos y de agua, se crearon espacios para albergues, se ofrecieron alimentos y fuerza médica para atender los requisitos de la población necesitada. Pudo ocurrir una crisis humanitaria y sin embargo, la emergencia se contuvo", comenta en entrevista.

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Mientras que el terremoto de magnitud 8.2 del 7 de septiembre afectó principalmente a comunidades rurales, pequeñas y dispersas a lo largo de los territorios de las entidades ya señaladas, en ese mismo mes, el día 19, el daño fue para el centro y sur de la capital mexicana, así como Morelos, Estado de México, Puebla y Tlaxcala, todas ellas áreas con mayor desarrollo urbano. Los dos temblores causaron enormes pérdidas humanas y materiales.

Pero las necesidades de recuperación son distintas, al igual que la capacidad de resiliencia de cada lugar. A lo largo de los escasos meses transcurridos luego de los terremotos la autoridad social en el país, en palabras del subsecretario García Bejos, pudo constatar el creciente empoderamiento de los gobiernos locales, de los municipios, organizaciones clave para la toma de decisiones, tanto en la fase de emergencia como en la etapa de recuperación.

"Frente a la tragedia no hay una receta única; sin embargo, el papel desempeñado por México ha sido fundamental. Vemos que para los países de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), 2017 fue un año de lamentables fenómenos naturales, pero México fue el más afectado".

A pesar de esto, continúa García Bejos, hubo una respuesta con flujos de información coordinados, órdenes de gobierno y acciones para la puesta en marcha de políticas públicas disponibles que ayudarán en lo inmediato, así como en el mediano y largo plazos.

Especialmente cuando se planteó el acceso al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) –Sedesol es la dependencia coordinadora— se encontraron con gobiernos locales, de ciudades medias y pequeñas, que cuentan con buenas prácticas para la toma de decisiones y con visiones adecuadas para, por ejemplo, la procuración del medio ambiente.

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Esto resulta esencial, ya que en la etapa de recuperación los dos factores decisivos son el gobierno local y el ciudadano. La mejoría en la calidad de vida para los mexicanos se define especialmente en el municipio. Es justamente en esa estructura donde puede hacerse la diferencia en materia regulatoria y de control de las nuevas construcciones, señala, a su vez, Evangelina Hirata, directora ejecutiva del Organismo Nacional de Normalización y Certificación de la Construcción y Edificación, SC (ONNCCE).

En el municipio se sientan las bases de las edificaciones y la reconstrucción, explica esta arquitecta con estudios de posgrado en urbanismo en Japón, España y México. También se hace la inspección de estas actividades para observar que la normatividad se cumpla a cabalidad.

En el municipio se detectan las necesidades de las localidades que lo conforman y pueden definir sus prioridades. Una parte de la visión para una recuperación plena y provechosa implica apoyar el empoderamiento de los gobiernos locales, entendidos como mejores entidades regulatorias, legales, administrativas, más cercanas a las necesidades de la ciudadanía que los integra. En el escenario de un futuro mejor, existe una figura municipal robusta, ciudadana y efi ciente.

Además, liderazgo local con capacidad de decisión asertiva.

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El ecosistema ideal

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) constituyen la agenda de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y proponen a todos los países a adoptar medidas para promover la prosperidad social, al tiempo que protegen el planeta.

Su cumplimiento se basa en programas de desarrollo sostenible de los países que, a su vez, se cimentan en los ejes de vivienda, ambiente, inclusión social (personas), manejo y conservación de fuentes de energía y agua, comunicaciones y legislación. Se trata de una planeación a 15 años –a partir de 2016— y estos ejes son los que mejor pueden ilustrar las posibilidades de desarrollo en la etapa de reconstrucción en México.

Los factores indispensables

La agenda de la recuperación y las oportunidades, afirma el subsecretario de Sedesol, se marca a partir del desarrollo humano.

El gran reto para la calidad de vida, con y sin sismos, es que los gobiernos locales sean capaces de tomar decisiones que conviertan a sus poblaciones en ciudades habitables, espacios para vivir integralmente y no solo para dormir.

 

EJES INDISPENSAPLES DE LA RESILIENCIA

Vivienda	En las zonas rurales está la oportunidad de edificar casas con materiales más resistentes que la madera y el adobe, con piso firme y conexión a servicios públicos básicos. En las zonas urbanas puede reconstruirse con técnicas de resistencia sísmica, además de crear más áreas verdes y seguras.
Medio Ambiente	El aprovechamiento de fuentes de energía verde, mejor administración del agua, comunidadescon movilidad multimodal, y sistemas eficientes en la separación de residuos.
Personas	Obtienen calidad de vida -entendida como cobertura de necesidades básicas, acceso a actividades productivas y entretenimiento-. Cuentan con servicios educativos y de salud, y pueden incorporarse a distintos grupos sociales que los vinculen con la comunidad.
Energía	Inclusión de las fuentes renovables en todas las actividades humanas, ya que además de ser ecoamigables son las que, a mediano plazo, resultarán más económicas y benéficas para la población.
Agua	Redes de abasto bien establecidas, mejor educación para su consumo racional y aprovechamiento máximo (tratamiento, reutilización y acopio pluvial).
Telecomunicaciones	Expansión de la red de antenas para ampliar y mejorar la conectividad e insertarse en el Internet de las Cosas (IoT); acceso a información esencial para la ciudadanía, así como la conformación de bases de datos (censos) de edificios e infraestructura, así como de medidas para reaccionar frente a emergencias.
Legislación	Asegurarse la capacidad constante y la certificación de competencias técnicas del personal de construcción. Aumentar la seguridad jurídica de la propiedad; reforzamiento de la inspección para el cumplimiento de la normatividad local.

_{Fuente: Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), de la ONU, 2016.}

 

Marco legal

Una nota emitida por el centro de análisis de políticas públicas México Evalúa en otoño de 2017, recordaba que hay una reforma a la Ley de Obras Públicas pendiente en el Senado desde 2014.

"Todo ha sido más importante que reformar los mecanismos de contratación de obras, adquisiciones y servicios. Sin embargo, los sismos sucedidos el 7 y 19 de septiembre sugieren que nuestra peor pobreza no es la falta de recursos económicos. Es la falta de instituciones que puedan resolver las afectaciones con garantía de éxito", señala el análisis elaborado por Mariana Campos, coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas en la misma institución.

Para Evangelina Hirata, del ONNCCE, es larga la lista de legislaciones y normatividad pendientes para la fase de reconstrucción y para los mecanismos de respuesta ante emergencias por futuros fenómenos naturales.

A continuación un resumen:

1. Competencias técnicas. Asegurarse de la capacidad y certificación constantes de los Directores Responsables de Obra (DRO) y otras figuras clave que intervienen en los procesos de urbanización y construcción.

2. Seguridad jurídica de la propiedad. Trabajar en los mecanismos regulatorios que deben ponerse en marcha durante un periodo de emergencia y de reconstrucción en casos como escuelas privadas (con terrenos rentados, pero construcciones de un propietario distinto al del centro educativo, por citar un ejemplo).

3. Bases de datos. Es indispensable que México adopte prácticas de países con mayor madurez en la gestión pública, que cuentan con un padrón detallado de los edifi cios locales, datos disponibles y transparentes para la consulta pública. Que permitan identificar ácilmente el año de construcción, los materiales y técnicas que se usaron, quién es el propietario y la situación jurídica de cada uno de los inmuebles.

En perspectiva, el reto normativo para convertir la reconstrucción en una mejor planeación urbana e infraestructura de mayor calidad implica la adecuación regulatoria a las condiciones del mercado, un mejor control en el sistema de inspección de obras y que la información esté disponible para la consulta pública.

Mientras esos días y avances legales llegan, para Javier García Bejos, subsecretario en Sedesol, una pieza legal clave en la etapa de emergencia y recuperación tras los sismos de septiembre ha sido la Estrategia Nacional de Inclusión, es decir, el conjunto de acciones coordinadas entre dependencias federales y gobierno local en las 32 entidades para abatir la pobreza.

"Esta moderna Estrategia nos da un mecanismo de políticas y programas públicos para mejorar el acceso a los derechos sociales y disminuir las carencias. Aunada al FAIS nos dio las herramientas necesarias para enfrentar las emergencias y ahora sentar la fase de reconstrucción", señala García Bejos.

Tan fue así, añade, que los tiempos de respuesta fueron inmediatos y a menos de tres meses del desastre ya se han entregado viviendas nuevas para los damnificados.

También se entregaron tarjetas con recursos para la reconstrucción –factor que también ayudó a la bancarización de las poblaciones, asegura el funcionario público—. Esto puede calificarse como una respuesta temprana ante la emergencia incluso frente a países con experiencia en restauraciones masivas por sus elevados niveles de sismicidad, como Japón y Chile.

Si bien hay un largo camino por recorrer en el tema de resiliencia, tenemos la semilla plantada, así como diversas áreas de oportunidad para crear mecanismos de respuesta efi cientes, nuevas legislaciones en temas de construcción y organismos que hagan cumplir este trabajo.