Ley de APP, al derecho y al revés

Este artículo busca aclarar el concepto de asociación público privada (APP) por la gran confusión que existe entre los sectores gubernamental y empresarial respecto a esta figura jurídica y financiera.

En 2012 se expidieron normas tendientes a mejorar la prestación de servicios a largo plazo a favor del sector público y de la población, así como a generar la infraestructura que requiere México para su desarrollo. La primera, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de enero, es la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) que es la base de este innovador esquema de contratación gubernamental. La segunda, en vigor desde el 6 de noviembre, es el reglamento de la LAPP; y la tercera se publicó el 22 de noviembre y consiste en los lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada. Con estos lineamientos el sector público puede decidir cuándo es mejor utilizar una APP en vez de contratos tradicionales de prestación de servicios u obra pública.

Aunque estas normas produjeron gran expectativa respecto al impulso de la infraestructura nacional, no ha existido suficiente información sobre las mismas, por lo que el empresariado carece de elementos para determinar cuándo invertir en proyectos de esta magnitud. De hecho, según información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), al 30 de abril de 2013 no se desarrollaron APP a nivel federal. El motivo es, en parte, el desconocimiento imperante acerca
de estos contratos entre los sectores público y privado, según citó César Ortega, director de la consultora Bimsa Reports.

Por esta razón, exponemos brevemente aspectos referentes a la naturaleza y los alcances de las APP.

¿Qué son las APP?

La APP es un contrato de largo plazo celebrado entre órganos gubernamentales y entes privados, en virtud del cual estos particulares deben prestar servicios al sector público o a los usuarios finales, utilizando para ello infraestructura que los mismos particulares proveen total o parcialmente.

Lo anterior implica la colaboración entre los sectores público y privado, formalizada en un contrato de características bien definidas en el orden jurídico federal.

La primera ventaja de una APP es que sirve para satisfacer necesidades colectivas que antes se encontraban desatendidas, lo que se logra a través de generar obra pública con el fin último de prestar servicios al sector público o a la población en general.

La segunda virtud consiste en que las APP implican más responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, si se considera que la mayor parte de la inversión inicial la deben proveer los particulares (denominados desarrolladores). Esto significa una menor presión presupuestaria en el corto plazo para el sector público, así como la mejor asignación de recursos gubernamentales. Además, por mandato constitucional, las APP tienen que asegurar siempre las mejores condiciones de contratación, tanto en calidad como en precio, para el sector público.

Otro mérito de este esquema es la repartición de los riesgos según la aptitud de cada una de las partes para administrarlos de la mejor forma posible, procurando la sostenibilidad de los proyectos.

También debe tomarse en cuenta que el concepto de APP conlleva una importante derrama económica, por lo que este esquema podría ser muy benéfico para todo el país.

¿Qué no son las APP?

El objetivo principal de una APP no es que los desarrolladores construyan obra pública, sino que presten servicios utilizando la infraestructura que generen. Por ejemplo,
que una constructora opere y, en su caso, dé mantenimiento a una autopista de cuota a la que le hizo obras de mejoramiento en virtud de un contrato de APP celebrado con Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.

Las APP tampoco son mecanismos de financiamiento o crédito a favor del sector privado, ni consisten en que las autoridades financien el inicio de proyectos de prestación de servicios o de infraestructura. Son los desarrolladores quienes contribuyen con la mayor parte de la inversión inicial requerida. A esto debe añadirse que, usualmente, la inversión del desarrollador no se recupera en el corto plazo, por lo que las APP no sirven para que los desarrolladores obtengan dinero ‘fácil’ o ‘inmediato’ del sector público.

Cabe resaltar también que las APP no están ideadas como herramientas para que las entidades federativas o los municipios obtengan recursos federales, pues esto se hace a través de programas de apoyo tales como el Fondo Nacional de Infraestructura que administra el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. Sin embargo, la ley se puede aplicar a APP convocadas por entidades federativas, municipios, o por los entes públicos de unas u otros, siempre que la mayoría de los recursos gubernamentales usados en la inversión inicial del proyecto sean de origen federal y se respeten los convenios que al efecto celebren las autoridades locales y de la Federación. Al 30 de de abril sólo Colima y Tlaxcala no contaban con normatividad local específica sobre APP.

Por otro lado, las APP no sustituyen a los contratos de las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, o de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, sino que son actos jurídicos diferentes que celebra el sector público para resolver necesidades colectivas particulares.

Finalmente, aunque las APP pueden detonar favorablemente la economía nacional, debe tomarse en cuenta que para conseguir todos los beneficios de este esquema de contratación pública se requiere concretar otras reformas legislativas estructurales como la fiscal y la energética, por lo que no puede pensarse que las APP sean la panacea que el país necesita para crecer.

Deben difundirse los alcances de las APP para que el sector empresarial tenga la mejor información disponible para invertir en estos proyectos que representan grandes oportunidades de negocio y desarrollo.  

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