Nueva reforma ferroviaria le da el control de las vías al Estado

El cambio fundamental: de concesiones a "asignaciones"

Uno de los aspectos más significativos y complejos de la reforma es la introducción del concepto de "asignaciones" como una alternativa a las concesiones tradicionales. Este cambio marca una diferencia en la forma en que el Estado se relacionará con los actores privados en futuros proyectos ferroviarios.

Esta distinción implica que mientras las concesiones actuales permiten al sector privado explotar los activos durante períodos extendidos, típicamente de 30 años, las asignaciones mantendrían la propiedad y control operativo en manos del Estado, limitando la participación privada a servicios específicos contratados.

"La Atrapi seguramente va a poder terciarizar algunos proyectos, sin embargo, está muy claro el hecho de que la infraestructura como tal siempre va a ser propiedad de la nación", dice Roberto Ballínez, director Ejecutivo Senior de Finanzas Públicas e Infraestructura de HR Ratings.

Bajo el esquema tradicional de concesiones, las empresas privadas asumen tanto los riesgos como los beneficios de la operación a largo plazo.

Reciben ingresos directamente de los usuarios a través de tarifas y peajes, y deben mantener la infraestructura durante todo el período de la concesión. Al final del período concesional, entregan la infraestructura al Estado en condiciones operativas adecuadas.

En contraste, el modelo de asignaciones plantea una relación diferente donde el Estado mantiene el control directo de los activos y contrata servicios específicos al sector privado.

Esto podría incluir el diseño de proyectos, la construcción de infraestructura, el mantenimiento de sistemas o incluso la operación de servicios, pero siempre bajo un esquema de prestación de servicios más que de concesión de activos.

Impacto diferenciado

La reforma establece una clara línea de demarcación temporal que protege las concesiones existentes mientras transforma el modelo para futuros proyectos. "Yo no veo en el documento que se vayan a quitar las concesiones del pasado", aclara Ballinez, ofreciendo certidumbre a los operadores actuales.

Actualmente, aproximadamente el 70% de la red ferroviaria nacional está concesionada a operadores como Ferromex, Kansas City Southern (adquirida por Canadian Pacific Railway), y Ferrosur. Estas empresas continuarán operando bajo los términos de sus concesiones originales, que en algunos casos se extienden hasta mediados del siglo.

Sin embargo, todos los nuevos proyectos ferroviarios podrán darse bajo el esquema de asignaciones.

El modelo de asignaciones refleja una filosofía diferente sobre el papel del Estado en sectores estratégicos.

Mientras que las concesiones surgieron en los años noventa como parte de un proceso de liberalización económica que buscaba transferir riesgos y responsabilidades al sector privado, las asignaciones representan una recuperación del control estatal sobre activos considerados estratégicos.

Esta transformación no implica necesariamente una exclusión del sector privado, sino una redefinición de su papel.

Un organismo con autonomía

La nueva agencia operará como un organismo descentralizado con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, aunque permanecerá sectorizada a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT), que dirige Jesús Antonio Esteva Medina.

Esta estructura institucional representa una evolución significativa respecto al modelo anterior. "Se fortalece aún más la presencia del gobierno federal", explica Roberto Ballinez.

El especialista considera que este cambio estructural podría agilizar las decisiones del sector ferroviario, que tradicionalmente se caracterizó por procesos burocráticos complejos.

"Podríamos esperar que la creación de esta agencia de trenes tal vez agilice las decisiones y agilice la operación del sector", señala Ballinez. Esta expectativa se basa en la naturaleza de los organismos descentralizados, que típicamente gozan de mayor flexibilidad operativa que las dependencias centralizadas, aunque mantengan vínculos institucionales con las secretarías de Estado.

La Atrapi tendrá entre sus funciones la planeación estratégica, construcción, conservación, modernización, regulación, supervisión, fomento y diseño del sistema ferroviario nacional y del transporte multimodal asociado. También coordinará la construcción de vías férreas y adquisición de equipo, con atribuciones para la integración con transporte público urbano.

La amplitud de estas funciones convierte a la agencia en una entidad con capacidades integrales que abarca desde la concepción de proyectos hasta su operación y mantenimiento.

Las facultades

Una de las características más relevantes del nuevo organismo es que tendrá presupuesto propio, lo que le otorgará mayor autonomía financiera para ejecutar sus planes y proyectos.

Esta autonomía presupuestaria significa que la Atrapi no dependerá de las asignaciones presupuestales que tradicionalmente se canalizan a través de las secretarías de Estado, lo que históricamente generaba retrasos y limitaciones en la ejecución de proyectos de infraestructura. El modelo es similar al que operan entidades como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) u otros organismos descentralizados del gobierno federal.

Además, la agencia contará con facultades regulatorias significativas que van más allá de la simple supervisión. Ahora incluye la posibilidad de revocar permisos o concesiones en caso de incumplimiento grave de las obligaciones contractuales o regulatorias. Incluso intercede en el mercado para regular tarifas.

Ventajas y riesgos

El modelo de asignaciones plantea un perfil de riesgo-beneficio diferente para las empresas del sector privado. Ballinez analiza estas implicaciones desde la perspectiva empresarial: "Algo que puede ser atractivo es que yo lo voy a construir y me desentiendo del mantenimiento o me desentiendo de cualquier tema oculto, lo entrego, me pagan por ese servicio y ya volteo a llevar mis maquinarias, mis gentes a otro proyecto".

Esta característica del nuevo modelo puede resultar atractiva para empresas constructoras que prefieren proyectos con horizontes temporales más cortos y riesgos más acotados.

"El riesgo ahí está acotado por el plazo que dure el contrato de construcción o el plazo que dure el contrato de planeación, el plazo que dure el contrato de diseño", explica el especialista.

Sin embargo, el modelo también implica limitaciones importantes. Las empresas perderán la oportunidad de generar ingresos recurrentes a largo plazo, que tradicionalmente representaban el componente más rentable de las concesiones ferroviarias.

En el modelo tradicional de concesiones, las empresas recuperan su inversión inicial y obtienen ganancias a través de las tarifas cobradas a los usuarios durante períodos de 30 años o más. Este flujo de ingresos a largo plazo justifica inversiones iniciales significativas y permite financiar proyectos complejos.

Bajo el sistema de asignaciones, las empresas recibirán pagos por servicios específicos, pero no tendrán acceso a los ingresos operativos de largo plazo. Esto podría hacer que algunos proyectos sean menos atractivos financieramente para el sector privado, especialmente aquellos que requieren inversiones iniciales muy elevadas.

Implicaciones financieras para el Estado

El cambio de modelo también tiene implicaciones financieras importantes para el Estado mexicano. En el sistema de concesiones, el gobierno recibe ingresos a través de contraprestaciones que típicamente representan un porcentaje de los ingresos totales del concesionario.

"Siempre hay una rentita, una contraprestación que es el título, que es el nombre, el concepto que aparece en todos los títulos de concesión, y eso puede ser, por así decirlo, no es una regla, no quiero que lo tomes como tal, porque si, varía, el 5% de los ingresos totales anuales que reciba la carretera es para mí", explica Roberto Ballinez, utilizando el ejemplo de las autopistas para ilustrar el mecanismo.

En el modelo de asignaciones, el Estado asume directamente tanto los costos como los ingresos de la operación ferroviaria. Esto significa que deberá financiar no solo la construcción inicial, sino también los costos operativos y de mantenimiento a perpetuidad.

Esta transformación requerirá que el Estado desarrolle capacidades de operación ferroviaria que tradicionalmente delegó al sector privado, o alternativamente, que contrate estos servicios bajo esquemas de prestación de servicios en lugar de concesiones de activos.

Los retos técnicos

Víctor Antonio López Rodríguez, coordinador de la Maestría en Ingeniería con Especialidad en Administración de la Construcción en la Universidad Iberoamericana, identifica varios retos técnicos complejos que deberá enfrentar la nueva agencia, particularmente en relación con el uso compartido de vías férreas para diferentes tipos de transporte.

Uno de los principales desafíos radica en la compatibilidad técnica del uso de las mismas vías férreas para carga y transporte de pasajeros. "Las velocidades que se manejan para la carga son diferentes, son menores a las que se prevé que puedan tener los vehículos que seguramente transporten pasajeros, pero la infraestructura de vía es la misma", explica López Rodríguez.

Esta diferencia de velocidades no es un tema menor desde el punto de vista ingenieril. Los trenes de carga típicamente operan a velocidades de 60 a 80 kilómetros por hora, mientras que los trenes de pasajeros pueden requerir velocidades de 120 a 200 kilómetros por hora para ser competitivos con otros medios de transporte.

El académico señala que esta situación genera implicaciones técnicas importantes que van más allá de la simple operación. "El mismo peso de la carga hace que la vía y los durmientes tengan necesidades diferentes de mantenimiento, tanto para carga como para uso de transporte de tipo pasajeros", advierte.

Los trenes de carga ejercen presiones diferentes sobre la infraestructura de vía debido a su peso considerablemente mayor. Un tren de carga típico puede pesar entre 5,000 y 15,000 toneladas, mientras que un tren de pasajeros pesa entre 400 y 800 toneladas. Esta diferencia de peso genera patrones de desgaste distintos en rieles, durmientes y balasto.

"Las velocidades también requieren que haya una especie de sujetadores de vía que sean menos rígidos. En la parte de carga son bastante rígidos y en la parte de pasajeros son un poco más amortiguables, digamos, por las velocidades mismas que se manejan", explica.

Los sujetadores de vía son elementos cruciales que fijan los rieles a los durmientes y permiten cierta flexibilidad para absorber las fuerzas dinámicas generadas por el paso de los trenes.

Para trenes de carga pesados y lentos, se requieren sujetadores más rígidos que proporcionen estabilidad y control. Para trenes de pasajeros más ligeros y rápidos, se necesitan sujetadores que permitan mayor amortiguación para reducir vibraciones y ruido.

"Es algo que yo identifico como que puede haber en el uso específico de alguna vía para un transporte de carga con un transporte de pasajeros, pues una necesidad mayor de atención al mantenimiento y sobre costos", advierte López Rodríguez.

La solución técnica a este dilema requerirá un enfoque intermedio que el académico describe como problemático. " Es lo que no queda claro todavía, si el tipo de sujetadores que va a haber para la vía y para los movimientos sea un ámbito intermedio entre lo muy rígido y lo muy amortiguable, por llamarlo de una manera, que a la larga se requiera mayor atención en el mantenimiento de la vía".

Esta complejidad técnica tendrá implicaciones económicas directas tanto para la nueva agencia como para los operadores existentes, quienes deberán ajustar sus prácticas de mantenimiento y asumir potencialmente mayores costos operativos.