La Ley de Obras se transforma con más requisitos y menos transparencia
Las modificaciones representan un avance en materia de eficiencia, pero aún hay aspectos que comprometen la transparencia y da prioridad a mega proyectos del Ejército.
La nueva Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas reescribe las reglas del juego para el sector de la construcción, que mueve cientos de miles de millones de pesos anuales.
La reforma toca desde pequeñas empresas constructoras hasta mega proyectos militares, los cuales llevan años bajo opacidad y que pueden aumentar con los cambios constitucionales.
Las empresas del sector y los participantes en los concursos verán una relación más positiva con el gobierno al enfrentarse a un panorama más eficiente, con una digitalización esperada, y con más realismo respecto a las metas financieras y operativas a alcanzar. Pero se tropezarán con la misma piedra de la falta de transparencia y la preferencia al Ejército como constructor.
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La excepción militar que genera debate
El aspecto más controvertido de la nueva ley involucra al Ejército. El artículo primero las exenta de seguir los procedimientos estándar de contratación en proyectos considerados estratégicos.
Esta no es una situación teórica. Entre 2019 y 2022, según México Evalúa, la Secretaría de la Defensa recibió convenios por 191,000 millones de pesos para obra pública.
Estos recursos financiaron desde tramos del Tren Maya hasta hospitales públicos y sucursales del Banco del Bienestar.
Mariana Campos, directora general del organismo, considera preocupante este precepto.
La mayor paradoja de esta reforma es que mientras se avanza en la transparencia para los procesos ordinarios, se blinda el actuar del Ejército.
Mariana Campos, directora general de México Evalúa.
La excepción militar significa que estas obras no requerirán licitaciones públicas abiertas, lo que limita la participación de empresas privadas, reduciendo la competencia en proyectos multimillonarios.
Es decir, oficializa la actividad que se llevó en años pasados con los decretos de seguridad nacional, en los que la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) tomó control de las obras a su cargo, con procesos cerrados e información reservada.
Transparencia a medias
A pesar de que la ley plantea un avance digital aplaudido por la mayoría de los actores del sector, persisten limitaciones en el acceso a información.
La nueva ley no obliga a publicar documentos clave como los estudios de factibilidad técnica, económica y ambiental de los proyectos, clave para conocer la viabilidad de las construcciones y el análisis del impacto de las obras.
Además, el umbral del valor de la obra para la participación obligatoria de testigos sociales y ciudadanos que vigilan los procesos de contratación se incrementó en las modificaciones a la legislación.
Antes se requerían en obras de 10 millones de la Unidade de Medida y Actualización (UMA), ahora en las de 23 millones, equivalente a 2,600 millones de pesos.
Esta modificación reduce la vigilancia ciudadana en obras de menor escala aunque aún significativas para las comunidades locales.
Solo los megaproyectos serán obligados a la vigilancia.(CARL DE SOUZA/AFP)
Lo positivo: el fin de una era digital obsoleta
En la nueva ley también hay aspectos que la industria califica como positivas. Para Víctor Antonio López, coordinador de la Maestría en Ingeniería con Especialidad en Administración de la Construcción de la Universidad Iberoamericana, la modernidad llegó.
Durante años, las empresas que querían participar en obras del gobierno debían navegar por CompraNet, un sistema que funcionaba más como una biblioteca digital que como una herramienta de trabajo, coinciden especialistas.
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Subían documentos, los almacenaban y esperaban. El proceso real de negociación y contratación ocurría fuera de la plataforma, en oficinas gubernamentales y a través de papel.
"La plataforma será de consulta gratuita y constituirá el único medio por el cual se desarrollarán los procedimientos de contratación", establece el artículo 74 de la nueva ley.
“Que una propuesta electrónica presentada en su formato técnico y económico, pues es un paso en la eficiencia y en la parte de la transparencia, ya que los contratistas que participan estarán en una lista, en un registro nacional, donde se refiere a la especialidad de cada contratista y sus características”, dice Víctor Antonio López.
Roberto Ballinez, director ejecutivo senior de Finanzas Públicas e Infraestructura de HR Ratings, describe el cambio como significativo para la agilidad de los procesos, aunque los efectos están por verse. El gobierno tendrá 30 meses para desarrollar completamente esta herramienta digital.
Pero la diferencia no es solo tecnológica. Mientras CompraNet permitía modificar documentos sin dejar rastro claro de los cambios, el nuevo sistema sí los registrará. Los contratos firmados electrónicamente tendrán la misma validez legal que los físicos.
Mariana Campos anticipa que la nueva herramienta generará información sin precedentes.
"Va a haber una plataforma con un mundo de información que el día de hoy no tenemos sobre los contratos públicos", explica.
Roberto Ballinez, director ejecutivo Senior Finanzas Publicas e Infraestructura.
Cambios en la supervisión que preocupan
La nueva normativa establece responsabilidades más estrictas para quienes supervisan las obras. Se introduce la figura de "responsabilidad solidaria" para empresas supervisoras, haciéndolas corresponsables de defectos en la construcción que no detecten.
Esta medida genera inquietud en el sector. Un especialista consultado advierte sobre las implicaciones. "Si por alguna razón hay algo que trae mala calidad y la supervisión no lo detecta, pues se va a hacer corresponsable", dijo Mauricio Jessurun del Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM).
El aspecto positivo es el uso de la Bitácora Electrónica de Obra se vuelve obligatorio, eliminando los "tiempos ciegos" en el seguimiento de proyectos. Los residentes de obra deberán contar con un perfil técnico más específico para supervisar las construcciones.
Una crítica recurrente al sistema mexicano de obra pública ha sido la deficiente planeación de proyectos. La reforma aborda parcialmente este problema pero mantiene algunas prácticas cuestionables.
La ley permite iniciar procedimientos de contratación sin garantizar que existan los recursos presupuestales para completar la obra. Esto puede generar gastos administrativos en concursos que finalmente no se adjudican por falta de fondos.
El régimen de modificaciones contractuales se vuelve más flexible. Anteriormente, cambios superiores al 25% del monto original requerían autorización especial, ahora el límite se eleva al 50%, lo que compromete la relación entre constructoras y gobierno.
La planeación precipitada ha afectado a proyectos prometidos para la planeación, como el Tren México-Toluca, que tiene más de una década de retraso.(Adriana Uribe)
Menos espacio para la discrecionalidad
Una de las quejas históricas del sector constructor era la facilidad con que el gobierno podía evitar licitaciones públicas. La reforma aborda este problema reduciendo de 30% a 20% el presupuesto total que puede asignarse sin competencia abierta.
Por primera vez, la ley define paso a paso cómo deben funcionar las adjudicaciones directas. Estas comenzarán con la solicitud de cotización y terminarán con la notificación de adjudicación del contrato, eliminando la ambigüedad que existía antes.
El experto Víctor Antonio López considera que los estudios de mercado más precisos y los proyectos con mejores requerimientos técnicos contribuirán a reducir la incertidumbre en la ejecución de los trabajos.
Los funcionarios que autoricen excepciones a las licitaciones públicas deben tener al menos nivel de director general, lo que eleva la responsabilidad en estas decisiones.
Sin embargo, las causales que permiten estas excepciones se mantienen en 15 supuestos, incluyendo algunas relacionadas con seguridad nacional y emergencias.
El AIFA fue construido por el Ejército debido al decreto de Seguridad Nacional.(CARL DE SOUZA/AFP)
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Nuevas reglas para empresas grandes y pequeñas
El sector de la construcción en México incluye desde grandes corporativos hasta empresas familiares regionales. La nueva ley intenta balancear las oportunidades para ambos.
Se establece que quien gane una licitación debe ejecutar directamente al menos 51% de la obra. El resto puede subcontratarse, lo que abre el espacio para empresas más pequeñas que tradicionalmente participan como proveedoras.
"Es un buen balance en el sentido de que el que gana se comprometa a ejecutarla en un porcentaje mayor a la mitad, pero sí deja este margen para que todas las demás empresas pequeñas o medianas puedan participa".
Roberto Ballinez.
La reforma también introduce la "oferta subsecuente de descuento", un mecanismo que permite a los participantes mejorar sus propuestas económicas después de conocer las ofertas iniciales. Esta figura busca generar ahorros adicionales para el gobierno.
Diálogos estratégicos: innovación con riesgos
La reforma introduce los "diálogos estratégicos", espacios donde las dependencias pueden interactuar con empresas interesadas antes de lanzar una licitación. Estos diálogos, limitados a cinco días naturales, buscan aclarar aspectos técnicos y económicos de los proyectos.
La medida sigue prácticas internacionales exitosas pero genera riesgos si no se implementa adecuadamente. Sin protocolos claros de transparencia, estos diálogos podrían crear ventajas indebidas para algunas empresas, de acuerdo a México Evalúa.
Las investigaciones de mercado se vuelven obligatorias antes de cualquier contratación. Estas deben proporcionar información sobre costos de materiales, disponibilidad de mano de obra y capacidades de potenciales contratistas.
La transición hacia el nuevo marco legal será gradual y compleja. El reglamento que detallará los aspectos operativos específicos aún está pendiente de publicación.
Ballinez reconoce que existirá una curva de aprendizaje con ajustes necesarios, pero considera positivo el espíritu de modernización.
Va a haber ajustes, habrá algunos detalles finos que habrá que resolver, pero creo que el espíritu hacia esa dirección es muy loable.
Roberto Ballinez
Para las empresas constructoras, los cambios representan un reto de adaptación tecnológica. Deberán familiarizarse con nuevos procedimientos digitales y cumplir con requisitos de transparencia más estrictos.
Mariana Campos enfatiza la importancia de una transición cuidadosa. "Nuestra recomendación es que no se vaya a quitar CompraNet antes de tener muy bien probada esta plataforma".
Impacto esperado en la industria
La reforma busca generar mayor inteligencia de mercados para mejorar las decisiones gubernamentales. El sistema digital permitirá evaluar el desempeño histórico de proveedores y detectar empresas fantasma o prácticas irregulares.
Para el gobierno, la modernización promete mayor eficiencia y mejores precios en las contrataciones. Para las empresas, significa procesos más ágiles pero también mayor escrutinio de su desempeño.
El sector de la construcción, que emplea a millones de mexicanos y es fundamental para el desarrollo de infraestructura, enfrentará un período de adaptación significativo.
La implementación efectiva de estos cambios determinará si México avanza hacia un sistema de obra pública más eficiente y transparente, o si los nuevos instrumentos simplemente formalizan prácticas discrecionales bajo una fachada digital moderna.
